所以，加快民族自治地方的基层地区的文化、教育、医疗、卫生设施建设，既是对当地各族人民经济、社会、文化权利享有的基本保障，也是国家籍以通过绩效合法性巩固政治认同的重要方式。

在有些情况下，联邦宪法法院会同时运用不同的的解释方法。但尽管如此，在这些机关中，国家元首具有最高和全权的代表权，享受最高的外交礼遇。

另外，1954年宪法第四十一条与现行宪法第八十一条紧接着列举了国家主席的外交权。在我国，众多宪法学者都对此进行了界定。必须承认，这一做法可以避免理论的分歧，也有利于国家元首制度的现实运作。[38] 许崇德：《国家元首》，人民出版社1982年版，第9-11页。结语综上所述，根据新的认定标准，我国四部宪法中的国家元首分别为国家主席、全国人大常委会、全国人大常委会委员长以及国家主席。

所幸的是，在我国宪法学界，国家元首掌握实质的最高权力——这一昔日根深蒂固的观念已发生了根本性的转变，而基于这一理念的认定标准也正在逐渐解构。[33]就权力的行使范围而言，除第（4）项职权是对外职权，其余各项职权都是对内的职权。第54条关于变更的规定事实上赋予了人民法院对行政行为进行合理性审查的权力。

换言之，显失公正的具体行政行为要么低于该行政行为本应具有的量度，要么高于该行政行为所应具有的量度。所谓违法行政行为是指行政主体在实施该行政行为时违反了行政实体法或者行政程序法的规定，此一范畴的违法，其行为性质是一样的，都要承担法律责任。[9][英]彼得·斯坦、约翰·香德著：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国人民公安大学出版社1990年版，第97-98页。我国行政诉讼制度仅仅是对行政行为进行合法性审查的制度，并不审查行政行为的合理性。

行政诉讼制度则可以解决行政主体侵犯公权的司法审查的启动问题，但在行政行为显失公正仅限于有幅度的行政自由裁量之中时，上述问题即便进入司法审查程序亦无法得到司法审查的救济，因为行政公诉行为中行政主体大多是对广义行政自由裁量权的行使。在司法机关对行政行为进行司法审查时，一般情况下其只能作出行政行为合法与非法的判决，即只能判定行政行为的正确与否，而不能说一个行政行为部分正确部分错误。

不幸得很，行政权行使的实践却不是我们想像的这么简单，一些行政行为的作出必须在行政主体认真研究并且深入推理以后才会接近合理。这意味着必须将诉讼程序告知他们，并及时通知其任何可能受到的指控，以使当事人能够准备答辩。当然，在这个问题上存在一个出入，《全面推进依法行政实施纲要》将行政行为的最低依据限定在规章以上的行政法文件中，而行政诉讼法则将最低法律文件限定在地方性法规上，这中间的冲突在行政法治实践中已经带来了不少问题，究竟如何解决是行政法学界应当进一步研究的问题。二是显失公正是一个很难把握的司法实践问题，一旦被司法机关泛用、滥用就会影响对行政行为进行司法审查的质量。

行政诉讼法的修改应当说是一个非常大的立法工程，尤其在行政诉讼制度建立近二十年之后[14]对该法进行修改并不是一个简单问题，即我们不能以修改行政诉讼法中的一些个别条文作为修改的立足点，而应当以建立一个理性的、适合时代精神的诉讼制度为基点。行政行为显失公正确立了行政行为的法外依据，行政行为显失公正的非公正对待的主体是多元的，行政行为显失公正不应当以行为类型限定标准，行政行为显失公正应延展于广义行政裁量之中。但是，行政行为显失公正的制度和理论则否定或变更了行政诉讼制度的基本价值理念，允许人民法院对一些行政行为进行处理，这样的处理一定程度上讲是人民法院对行政权的直接行使，可见，行政行为显失公正以后人民法院作出变更判决的处理方式并不是一个简单的诉讼过程，而是一个具有重大理论价值的诉讼制度。一般而论，在不当行政行为中行为瑕疵主要反映在行政实体规则之中，而不是主要反映在行政程序规则之中，这是不当行政行为与违法具体行政行为在外形上的一个主要区分点。

行政诉讼法将行政行为显失公正的行为类型作了严格限定，仅仅将行政行为显失公正限定在行政处罚行为中，即行政主体在行使行政处罚权时若对所处罚人作出了不适当的处理才能被纳入司法审查的范围之中，而行政处罚之外的其他行政行为则不能被判定为显失公正而进行变更。但是，我们若将行政权的行使作为一个过程来看的话，行政行为的司法审查没有结束还不应认为行政权的行使就已经完成。

3在羁束行为的情形下，行政主体不能进行裁量，故而行政行为要么合法，要么违法，而不存在适当性与否的问题。对于没有得到证明的行政行为行政主体当然不应以有效管理者的身份自居。

当初该法作出这种限定时考虑了诸多因素，一是行政处罚行为是公众反映最多的不法行为，因而对这一行为的司法救济就规定得相对细一些。司法是否应当具有这样的裁量权，向来就是有争议的，清水澄虽然否定了这个观点，但其他一些学者则认同司法权的自由裁量。显失公正的行政行为的分析同样应当置于行政法关系之中，甚至应当将行政法关系作为分析具体行政行为的标准之一。但在一些发达国家的行政法中，有关‘幅度范围内的自由裁量权控制的机制相对比较完善，例如施瓦茨在《行政法》一书中就作了非常好的概括。第五，行政行为显失公正是以变更判决为最终结果的。应当对行政行为显失公正作较为系统的探讨。

造成损害的，依法判决承担赔偿责任。这个规定涉及一个深层次问题，即一个行政行为中的利害关系常常是非常复杂的，但不幸的是，我们在判定行政行为正确与否时又不能完全与利害关系分开，也就是说，利害关系中的利害性是判定行政行为的一个重要依据和标准。

第三，行政行为显失公正是以不利于行政相对人为标准的。进入专题： 行政行为 显失公正 。

三、行政行为显失公正的正当理念行政行为显失公正在行政诉讼法中确立以后，学者们更多地从内涵上分析之，即大多数学者将这一规定作微观上的分析，而没有将其置于行政诉讼制度的制度价值以及其他重大问题上进行考察。而当行政主体的行政行为要件都比较符合法律规定的形式要件，但行政行为的内容有一定瑕疵时，就可以将这个有瑕疵的行政行为视为显失公正的行政行为，也就是说，其对行政行为显失公正的分析是从行政行为理论入手并以行政行为理论而告终结的。

第一，行政行为显失公正是对行政行为精确化的要求。从法律理论上讲，违法行政行为与不当行政行为应是两种不同性质的变态行为。赋予人民法院在司法审查中判断行政行为是否显失公正的权力，实质上赋予人民法院不但可以简单地判定某一行政行为是否有依据，而且有权深入到该行政行为的内容之中，判定该行政行为是否更接近真理，这样的判定深度对于现代行政权的行使而言是至关重要的。我国虽然在制度构律上只审查行政行为的合法性，但当我们建构这一制度时也认识到在我国应当逐渐扩大审查的范畴，因此，就在行政诉讼法的一个微观部分确立了对显失公正行为作变更判决的制度。

法律对于此一范畴行政裁量行为尚未作出法律责任方面的规定。当然，依目前我国行政诉讼制度的形态，显失公正中最主要的受不公正对待者应当是原告，因此，要求人民法院在作出显失公正而变更的判决时应当有一定的逻辑秩序，以不同主体的利益保护进行逻辑上的排列。

当然，法治取代法制的进步意义体现于各个方面，如它使法律治理由单向治理变为双向治理，它使法律治理由静态治理变为动态治理，它使法律治理由权威治理变为民主治理，更为重要的是它选择了公平之治。不得以此为司法行政之区别也。

对行政行为进行司法审查的重要目的之一是保护公民、法人和其他组织的权益，正如《中华人民共和国行政诉讼法》第1条所规定的那样。不同的行政行为类型在行政法治中产生不同的关系形式，如内部行政行为产生内部行政法律关系，外部行政行为产生外部行政法关系。

美国行政法学家施瓦茨认为行政法的功能主要在于：1、行政机关可以被赋予什么权力？2、这些权力有什么限度？用什么方法把行政机关限制在这个限度之内？[10]依施瓦茨的理解，行政法最为核心的功能就是用来控制行政主体的行政自由裁量权。关保英，单位为上海政法学院。前述最高人民法院2000年的司法解释第58条规定：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公民利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。这样的行为方式从法律形式上看似乎是非常严谨的。

应当指出，我国行政法理论还不十分健全，学者们常常将不当行政行为与违法具体行政行为同日而语，这与我国仅有违法行政行为的理论而没有不当具体行政行为的理论有关。显失公正的判定与对其进行撤销使行政诉讼法原本规定的合法性审查、使行政诉讼受案范围的列举规定向前进了一大步。

[8]这里关于司法权与行政权区分的论点具有一定的合理性。学者们近年来探讨比较多的问题之一是行政公诉制度问题，即当行政主体在权力行使中侵犯了不特定私人权利、侵犯了公共权利的情况下如何启动司法审查程序。

在判5日的情况下对行政相对人而言是有利的，而在判15日的情况下则对行政相对人是不利的。显失公正的判定标准在法律规范之外，这是一个毋须证明的事实，然而，行政法学界并没有对此引起高度重视，一些学者在讲到行政诉讼依据时仍然仅仅从制定法内角度考察。